朱建华等：检察官惩戒制度的实践探索与路径完善（二）

三、检察官惩戒制度运行中存在的问题分析

检察官惩戒制度虽已初步形成规则体系，各地也进行了有益探索，但尚未形成实质化、常态化的运行模式。

一是下级检察院主动调查提起数量少。从江苏省的实践情况来看，2022年被提请审议的7件事项中有6件系省检察院交办，2023年提请审议的6件事项中有4件系省检察院交办。

二是工作开展不平衡。从业务领域来看，提请惩戒事项集中于刑事检察；从人员职责来看，大部分是独任检察官，极少涉及负有监督管理职责的检察官。

三是存在降格处理现象。2020年最高检《人民检察院司法责任追究条例》规定，对于应当承担司法责任的检察官给予停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退等组织处理，或给予处分。但实践中有的单位对认定应当承担司法责任的检察官仅诫勉谈话、提醒谈话。上述现象反映出以下三方面问题。

（一）对惩戒制度的认识存在偏差

有些检察院对检察官惩戒制度在全面准确落实司法责任制、确保检察官依法履职方面的重要性和必要性认识不到位，导致制度落实不积极不主动，降格以求甚至“应追不追”。

一是对惩戒制度“要不要”存在模糊认识。有的对建立惩戒制度有抵触思想，认为检察官涉嫌违反职责，严重的由纪检监察机关或司法机关处理，轻微的直接运用“第一种形态”处理即可；有的认为检察官办案难免出现差错，干得越多错的风险越大，惩戒制度容易“挫伤”检察官办案积极性。

二是对惩戒制度“用不用”存在模糊认识。有的认为错案发生了，可以直接处理处分；有的认为惩戒制度是为了抓反面典型，“在于有而不在于多”。

三是对惩戒制度“好不好”存在模糊认识。有的对惩戒制度的执行有畏难情绪，认为提请检察官惩戒委员会审议影响了单位形象；有的认为检察官被惩戒后增加了教育管理的难度。

（二）惩戒制度执行的刚性不足

部分检察机关执行检察官惩戒制度“点到为止”，与制度的强制力弱、配套措施缺乏不无关系。

一是线索移送缺少强制性。最高检《人民检察院检务督察工作条例》和《人民检察院司法责任追究条例》均规定了检察官发现违反职责线索应当移送检务督察部门。最高检《人民检察院案件管理与检务督察工作衔接规定》明确了对应当移送而不移送要予以处理处分，但制度落实情况不理想，案件管理部门移送线索要以其“认为需要追究司法责任”为前提，依赖主观判断欠缺客观标准。

二是程序启动缺少强制性。根据最高检《检察官惩戒工作程序规定（试行）》，发现检察官涉嫌违反职责的，应当由相关检察院调查终结，层报省级检察院提请审议。如果下级检察院应当启动而不启动程序，或者绕开惩戒程序以其他事由“抢先处理”，则没有规制手段和追责依据。

三是结果运用缺少强制性。《人民检察院司法责任追究条例》规定了检察官惩戒委员会提出审查意见后相关检察院的处理处分方式，但对于处理处分不适格的情形却没有纠正依据和途径。

（三）惩戒制度相关规定的操作性不够强

实践中，检察官惩戒制度本身存在规定不够明晰的问题，影响了该制度常态规范运行。

一是适用对象有分歧。检察官惩戒制度中所称检察官，是指违反职责和提请审议时都必须具有检察官身份，还是仅在违反职责时或提请审议时具有检察官身份，目前规定不明确。

二是危害后果不具体。《人民检察院司法责任追究条例》第7条规定的16种故意违反职责行为，是否需要造成一定后果，以及造成什么样的后果才需要追究司法责任，没有明确规定；第8条规定的11种严重后果或恶劣影响，有的比较具体、有的比较笼统。

三是重大过失未界定。《人民检察院司法责任追究条例》规定了应当承担司法责任的主观过错是故意和重大过失。过失是否“重大”，以是否违反一般注意义务来判断，还是以行为的危害性来判断，界定不够清晰。四是审议方式较单一。《检察官惩戒工作程序规定（试行）》规定了惩戒委员会通过会议形式审议事项，会议须由全体委员五分之四以上出席。从实践情况看，惩戒委员会通常每年组织召开一次会议，影响责任认定的及时性。

四、检察官惩戒制度的完善路径

（一）健全检察官违反职责线索发现及移送机制

违反职责线索“应移尽移”，是检察官惩戒“应追尽追”的基础。江苏省检察机关制定了《内部移送涉嫌违反检察职责线索工作规定》，要求全省各级检察院院领导、内设机构发现线索后，7日内移送检务督察部门，同时移送个案评查报告或监管情况报告等。但实践中线索的发现和移送，随意性仍然较大，应从五个方面下功夫改进：

一是建立重点案件必查机制。案件管理部门和其他业务部门对公安机关复议复核、羁押必要性审查、捕后不诉、撤回起诉、判决无罪、判处免予刑事处罚、国家赔偿7类案件，检务督察部门对涉诉信访、引发舆情、倒查违反“三个规定”、提出抗诉、制发再审检察建议等案件，必须在规定期限内评查督察。

二是将线索判断嵌入案件评查督察。评查督察案件时，必须对检察官是否存在涉嫌违反职责行为作出初步判断，将填录相关信息作为评查督察终结的强制要求。

三是实行评查督察可溯源可倒查。评查督察人员要留名留痕，发现检察官存在违反职责行为的，要倒查案件有无经过评查督察，是否有相关线索证实应发现未发现、应移送未移送情况。

四是推动数字赋能内部监督。积极探索构建司法办案内部监督模型，对检察办案大数据进行碰撞、比对、分析，增强检务督察部门主动发现线索的能力。

五是推动与其他政法单位惩戒工作的衔接。在公检法任一机关开展和完成某一追责惩戒事项时，对相关案件涉及的其他机关应予通报，以便其他机关及时开展追责惩戒工作。

（二）完善司法惩戒与纪检监察执纪执法衔接配合机制

纪检监察机关违纪违法审查调查制度与检察官惩戒制度是两种并行的责任追究制度，根据责任是否存在交叉关系，可以将检察官违纪违法、违反职责行为区分为三种情形：一是检察官仅违反职责而未违反纪律法律；二是检察官仅违反纪律法律而未违反职责；三是检察官既违反职责又违反纪律法律。在前两种情形下，分别按照各自制度处理即可。在第三种情形下，应就商请审议、双向线索移送、调查结果互认等作出规定。纪检监察机关办理检察官违反工作纪律或职务违法案件过程中，发现检察官又涉嫌违反职责的，应商请检察官惩戒委员会从专业角度提出审查意见，有助于事实调查更加全面、责任认定更加精准、处理更加恰当。检察机关调查违反职责线索，发现检察官涉嫌违纪违法的，应及时移送纪检监察机关调查处理。

（三）进一步明晰司法责任认定规则

细化司法责任认定规则，是确保检察官惩戒制度统一、准确、高效实施的迫切需要。

一是界定惩戒制度的适用对象。是否适用检察官惩戒制度，应以办案时的身份作为评判标准。实行员额制改革前的检察官不适用该制度，因为当时检察机关办案实行审批制，对其处理处分应适用其他制度。追责时的身份不影响检察官惩戒制度的适用，这是办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的要求。

二是界定承担司法责任行为的危害后果。检察官故意违反法律法规办理案件，或者因重大过失不正确履行职责的，均会造成一定后果。后果可以区分为法律后果与社会后果。只要作出错误决定，有损司法公正，就造成了法律后果；社会后果往往导致当事人的人身财产权益受到实质侵害，既包括既得利益，也包括预期利益。针对《人民检察院司法责任追究条例》第7条所规定的16种故意行为，建议将造成法律后果作为承担司法责任的构成要件。对重大过失不正确履行职责的，建议将造成社会后果作为承担司法责任的构成要件，以确保《人民检察院司法责任追究条例》第8条所列的11种后果之间具有相当性。

三是界定重大过失的判断标准。建议从检察官是否违反一般注意义务角度判断过失程度。一般注意义务，是指勤勉尽责的情况下应当注意到或者大多数检察官普遍能注意到。检察官违反一般注意义务，“应为未为”“能为未为”的，就存在重大过失。

四是界定民事、行政和公益诉讼检察承担司法责任的构成要件。建议对故意受理或立案作出错误决定、滥用调查核实权、隐匿履职中发现的犯罪线索、不如实汇报案情的，或者因重大过失造成当事人财产、公共利益受到直接损失的，应当追究司法责任。

（四）优化惩戒委员会设置和审议方式

完善的组织机构和规范的审议程序是推进检察官惩戒制度实质化运行的重要基础。

一方面，优化惩戒委员会设置。目前的检察官惩戒委员会，有的单独设立，有的与法官惩戒委员会或检察官遴选委员会合并设置。建议采分设模式，对于检察官惩戒委员会与法官惩戒委员会的分设，原因是检察官法和法官法各有要求，惩戒委员会中检察官、法官代表不少于半数，合并设置会造成审议时不符合法定要求；对于检察官惩戒委员会与遴选委员会的分设，主要考虑到惩戒与遴选对委员的专业背景和能力要求不同，委员履职中的关注角度也不同。

另一方面，优化审议方式。检察官惩戒委员会常态化运行后，可探索通过简易方式满足效率需求，既实现惩戒的及时性，又让惩戒委员会的精力更多投向疑难复杂、争议较大的事项。检察机关提请检察官惩戒委员会审议时，认为违反职责事实清楚、当事检察官认可调查报告且同意适用简易方式的，由惩戒委员会办公室提出建议，经惩戒委员会主任同意，可决定适用简易方式。运用简易方式审议时，可将审议材料分发给惩戒委员会委员，由各位委员提出审查意见，惩戒委员会主任、副主任召开会议，根据全体委员四分之三以上多数意见确认审议结果。未形成审查意见的转入普通审议程序。

（五）强化上级检察院对下级检察院惩戒工作的领导

一是加大交办督办力度。上级检察院通过舆情监测等发现检察官涉嫌违反职责线索的，及时交下级检察院办理，同步指出核查要点。下级检察院要在规定时间内向上级检察院报告核查情况。对于核查不到位、证据不扎实，或者在本地办理有阻力、长期办结不了的，上级检察院有权提办或指定异地办理。

二是实行全流程监管。下级检察院对于违反职责线索，从登记、受理、初核到立案、调查、处理，都要在全国检察业务应用系统中流转，杜绝“体外循环”，自觉接受上级检察院监管。

三是建立处理意见备案审查制。下级检察院的处理意见，应当报上级检察院备案。上级检察院发现下级检察院应当追究司法责任而没有追究，或者处理处分